一、引 言

十八大提出，到2020年基本建成法治政府。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分专门阐述了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，提出法治政府的基本要求，即“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。(1)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15页。这是对多年来依法治国、依法行政、法治政府建设理论研究和实践的肯认与归纳，也是对法治政府建设提出的新要求和课题。同时，中国经济社会发展迅速，社会利益格局和利益关系日趋复杂和多元，关切公众表达利益诉求成为改革题中之义。(2)参见马怀德：《法治政府建设——挑战与任务》，《国家行政学院学报》，2014年第5期。一直以来，法治政府建设特别重视对行政权力的规范，建构了诸多的原则与制度，(3)参见马怀德：《法治政府建设的基本要求》，《中国司法》，2018年第5期。但对于公众利益表达机制特别是理论研究则略显不足，导致现实中时常诱发不同利益群体之间的龃龉，加剧了社会矛盾冲突。实践证明，科学的公共决策始终离不开民情民意的广泛收集，只有持续完善利益表达机制，广纳群言、广集民智，鼓励多元利益主体充分阐发自己的利益关切，政府才能获得、收集到更为客观、全面、及时的信息，才能形成反映民心民意的科学化和民主化兼具的公共政策。完备的利益表达机制是防范和化解各种争议与矛盾的必然选择，政府唯有积极协调不同利益主体之间的利益主张，保障平等参与和满足合理要求，方能快速化解纠纷、减少社会冲突，才能促进社会和谐、稳定、全面发展。完善的利益表达机制既是法治政府建设的基础又是法治政府建设的目标，政府只有了解公众的利益诉求，鼓励公众将心声和需求通过合理、恰当的方式表达出来，行政运作才能更加顺畅；政府唯有及时协调各方面利益关系，才能让公众共享改革发展成果，才能实现社会公平正义，这恰恰正是法治政府要求的最终目标。(4)参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第39页；马怀德：《新时代法治政府建设的意义与要求》，《中国高校社会科学》，2018年第5期。因此，目前需要总结法治政府建设中利益表达机制的相关经验并明确新的课题，为法治政府良好运行奠定坚实的基础。

二、利益表达机制运行的经验及课题

“一切为了群众，一切依靠群众”和“从群众中来，到群众中去”的群众路线是中国革命和社会建设取得胜利的根本保障，同样也是中国法治政府建设的生命线和根本工作路线。法治政府建设的使命就在于实现人民群众的利益需求，实现好、发展好、协调好、维护好人民群众的利益正是法治政府建设最重要的目标。为实现这一目标，必须建立利益表达机制，然后再通过政府综合各方利益，进而实现“一切为了群众”。完善的利益表达机制可以充分保障公众的参与权，实现公众对行政决定、行政政策最大的支持，所谓“一切依靠群众”，从而全面达成法治政府建设的内容。“从群众中来”可让行政机关在实施行政政策之前展开充分调查、了解公众的利益诉求，再经过利益整合作出决策。“到群众中去”就是要将政策向公众宣传、解释和沟通，让公众更加了解政策并自觉地执行和实施政策。(5)值得注意的是并不是所有的公众利益诉求均具有合理性，也并非所有的利益诉求均能够加以实现，因此需要回到群众中，做好相关的解释与疏导工作。参见赵园园：《群众利益诉求表达机制重构——基于马克思主义群众观的分析视域》，《山西师大学报(社会科学版)》，2014年第5期。从公众参与到信息收集、信息整合，再到法治政府建设中的利益决策、利益反馈，此种政策循环将有助于法治政府建设的质量和运行的有效性。

利益表达机制的法学意义在于一定的利益表达主体，通过确定的表达渠道，按照民主参与、平等沟通的原则，对关系到自身利益的事务提出利益诉求，并以实现这种利益诉求为目的的制度。(6)相关整理分析可参见吴家庆、陈媛媛：《近年来我国学界利益表达研究述评》，《湖南师范大学社会科学学报》，2009年第2期。利益表达机制是否完善以及如何实现，与一国议会制度密切相关，在中国即为人民代表大会制度。人民代表大会制度是公众表达利益诉求的最核心途径，此外还涉及到公众参与、意见表达等相关机制的建设和运行。(7)参见杨士林：《我国宪法体制内利益表达机制的缺损及其危害》，《法学论坛》，2010年第4期。行政法学的视野则主要关注在法治政府建设过程中公众利益的表达形式和机制，如听证被视为行政程序法的重要内容，当然，行政法学的研究与宪法学的研究具有相当程度的关联。利益表达机制多是公众自下而上表达愿望和诉求的过程，关系到社会治理和建设的问题；同时也是法治政府在建设过程中自上而下不断加强制度建设和扩大民主的过程，涉及到法治政府建设的最终目标问题。